一则“山东潍坊地下水疑遭排污”的消息，迫使水利、环保和国家发改委三部委高官在“两会”期间出面答疑，中国地下水的安全问题也就此浮出水面。相比被不断曝光的江河等地表水污染，地下水污染的严重程度和治理困难拉响了更严峻的警报。

在中国，有六成人口是以地下水作为饮用水水源，农村一些地区甚至直接饮用地下水，而地下水一旦被污染，由于其流动缓慢且具有隐蔽性和延时性，没有技术能够彻底清污，生态破坏更是不可逆转。

目前，农村约有3.6亿人喝不上符合标准的饮用水，近20％的城市集中式地下水水源水质劣于Ⅲ类，不适宜作为生活饮用水源。被公开的调查数据显示，中国地下水中检出率较高的有氯仿、甲苯、四氯乙烯、苯并芘、氯苯、苯等，这些物质都会对人体粘膜产生刺激，其中，苯被国际癌症研究中心(IARC)确认为致癌物。

从国际经验来看，地下水的治理难度、成本和周期远远超过大气和地表水，且水质还无法完全恢复，因此，控污十分紧迫。美国上世纪80年代出台的《超级基金法案》确立了“污染者付费原则”，使恶劣的地下水染事故销声匿迹。中国长期以来对污染责任人处罚、追责过轻，客观上起到了纵容的反作用，从立法与执法入手，切断地下水的污染源，严防新的污染物进入地下水，是迫切且理性的选择。

——编者

像河南平顶山东王营村的其他村民一样，李资（化名）家也是靠井水为生。院里的压水井有30多米深，但打上来的水依然泛着浑浊的黄色，数百米之外，就是河南平顶山市生产医用制品的重点企业圣光集团的生产基地。

厂区东墙外，也有两口井，一根红色管道将墙内五色混杂的生产废水直接输送到井中，杂草与零乱的垃圾虽然掩盖了井口与管道，但浓烈的化学品气味依旧弥漫在空气中。

这两口井距东王营村只有百米之遥。5公里内，还居住着郑营村、肖营村、北村、东村等十多个村庄的上万人，这些人都靠打井取地下水为生。厂区正南方不足4公里处，则是白龟山水库，它被列为城市饮用水水源地一级保护区，是平顶山市近110万城区居民用水的水源地。

地下警报

2013年3月7日，一位圣光集团内部人士向《财经》记者承认，“没有专门的污水处理厂”。“从建厂到现在，一直是这样排污水。”李资和东王营村一些村民们说，“喝这水拉肚子，水里有说不清的化学品味。”村民多次上访,但至今没有得到政府部门的水质化验结果。

现场可以看到，两口排污渗井，一深一浅，中间由一根暗管相连。河南省地质调查院水环地调中心主任闫震鹏分析,污水如直排到中深层的地下水，就会快速扩散，污染面可以扩散到很大区域。

圣光集团是年产值达50亿元的河南省重点企业，主要生产注射器、输液器等医用制品，其官网称输注类产品产能居全球第一，销往全国30多个省市并出口东南亚、欧洲等40多个国家。但大量生产医用制品的工业废水每天亦如注射器一般直灌地下，这种排污方式，对地下水污染的严重性难以估算。

此前媒体不断曝光由工业废水或生活垃圾造成的江河等地表水污染，然而，地下水污染的严重程度和治理困难已然拉响了更严峻的警报。

与地表水呈现动态循环、更新周期短相比，地下水属于循环更新周期长的静态水。这意味着，一旦地下水被污染，其自净能力更差，污染状况存在时间更长，污染物及其危害基本无法治理。且污水深藏于地下，很难探知它在地下的反应速度、流向、氧化过程，是否会渗透、泄漏，也无从得知。

因此，中国法律严禁将污水直排地下。《水污染防治法》第35条明确规定，禁止利用渗井、渗坑、裂隙和溶洞排放和倾倒有害废水、污水和其他废弃物。

遗憾的是，像许多形同虚设的法律一样，《水污染防治法》第76条仅规定，企业的上述行为，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担。现实情况就演变成大多数时候罚款了事。

造成地下水污染的主要原因是工业废水、生活污水的任意排放或灌溉，其他污染源还包括农药化肥、废渣等。

一位河南省环保厅人士告诉《财经》记者，向地下非法排污的企业一般有两种情况：一是离地表河流较远，不便直排污水；另外一种是自身无法满足环保要求，又从污水处理的成本考虑，最终选择向地下排污。

企业通过渗坑或渗井排污地下并非圣光集团独家，各地都有。2011年5月，新华社等媒体报道，河北省元氏县数十个化工厂，将含有化学污染物的污水通过渗坑直排，造成地下水污染，上万群众十年来被迫买水生活。而目前发现企业的“地下行动”已经升级，华北地区一些企业甚至动用高压泵将大量污染直接灌注地下。

国内地下水的真实状况到底如何，是一幅轮廓模糊的地图。即便环保部、国土部也缺乏翔实的材料，以证实星罗棋布的大小企业几十年来偷排或向地下直排污水的情况。被曝光的地下水污染情况，多是如圣光集团般星星点点的局部事件。

迄今为止，由中国地质调查局绘制的《中国地下水污染状况图》，只粗略地反映了几大区域的地下水质量状况，以及不同地区的污染组成差别。比如，东北地区由于重工业和油田较为密集，地下水污染严重；长江三角洲、珠江三角洲这类城市及工矿发达的地区，浅层地下水污染普遍；华北地区地下水不仅污染普遍，且仍呈加重趋势。相比而言，东南地区和西北地区地下水，受人类活动影响相对较小，污染相对较轻。

不过，一些机构进行的局部调查足以让地下水污染的严重状况浮上水面。

河南周口市沈丘县拥有全国闻名的多个癌症高发村。这个县临近淮河最大支流——沙颍河，但全县居民日常用水都要依靠地下水。溯沙颍河而上，至平顶山市新华路大桥下，色如墨汁、状如酱油的污水，从岸边的城市排污管和地下井中肆无忌惮地喷涌，瞬间融入这座城市唯一的内河——湛河。而后，污水沿着河床在10多公里外汇入沙颍河，最终奔向淮河下游的漯河、周口两市以及安徽、江苏等的平原地区。

一群正在桥下打牌的市民说，污水如此排放已达20年。

即使企业仅排污于地表，但由于地表水与地下水互相渗透、连通，随着时间积累，巨量的污染物逐渐下渗，透入更深层。2005年环保部门就调查发现，当地50米深的地下水已经不能饮用。沈丘县环保局一位官员告诉《财经》记者，历经七八年后，受污染的地下水更深了。沈丘县一些村庄的深井已打到地下过百米，水质还是不合格。

作为淮河的最大支流，沙颍河的污染物几乎占到淮河干流污染物的一半。历年来，沙颖河一直是淮河治污的重中之重，沿岸不少小型污染企业被兼并、关停，但在关关停停的事件演变中，排污总量并没得到有效控制。

从上游以煤炭、钢铁、化工、制药等为主要产业布局的平顶山，到以食品加工、造纸、皮革为产业龙头的漯河市，再到因味精化工厂而闻名的项城市，“从沙颍河上游到下游，污染物一路添加，可谓淮河十年治污一场梦”。环保组织“淮河卫士”负责人霍岱珊说。

沿沙颖河流域的多地环保部门向《财经》记者表示，污染形势没有减缓，正在扩容之中的上游工业园区，还将给地表水、地下水防控带来新的难度。

地处沙颍河上游的平顶山市叶县龚店乡，将要沿河新建一座工业产业园区。叶县前棠村、后棠村的村民们说，按规划，占地数千亩的产业园区将向东一直延伸，还要容纳节庄、常李、竹园等村庄。而“这些地方现有的饮用水都没有达标。已经喝着不安全的水，还要新建化工产业园，周边的居民算是倒霉了。”一位村民说。

平顶山市总人口约500万，其中农村人口390多万。该市水利局人士透露，目前只有47％的农村人口能通过集中供水吃到深井水，而剩余近200万人依靠自打的手压水井，只能抽取浅层地下水，“一旦地下水污染，村民的生命健康将受到很大影响”。

事实上，沙颍河两岸多个地区癌症高发，但由于水源污染普遍，一些地区民众明知“有毒”，不得不继续饮用（详见本期“沈丘癌痛”）。

城市不能幸免

中国60％的人口是以地下水作为饮用水水源。目前农村约有3.6亿人喝不上符合标准的饮用水，农村地下水污染情况严重，与近年高污染、高排放的企业从城市转向农村密切相关。但这并不意味着城市人群就可以幸免。

国土部2005年对全国195个城市监测结果表明，97％的城市地下水受到不同程度污染，40％的城市地下水污染趋势加重。

根据《全国城市饮用水安全保障规划（2006-2020年）》，全国近20％的城市集中式地下水水源水质劣于Ⅲ类，即不适宜作为生活饮用水源地。部分城市饮用水水源水质甚至出现了致癌、致畸、致突变污染指标。

城区居民通常不被认为是受地下水污染影响的主要群体，是因为一方面城区对地下水的使用尽可能严控，首要选择水库等地表水作为水源；另一方面城市供水检测、处理等相对严格。

然而，城市化的加速发展，使市政管网建设未必跟得上城市扩张的脚步。

圣光集团就位于平顶山市政府所在的新区，由于旧城区的污水管网没有铺设衔接过来，而新区也没有污水处理厂，周边就近又没有河流，因此该集团就利用渗井直排污水。

《财经》记者调查发现，即使在北京，主城区之外的一些地段，比如东五环路外的管庄乡，东一时区、防腐厂小区等居民区近十年来都是小区自采地下水，业主们因水质问题一直向物业公司、居委会以及卫生、环保部门反映，但始终未能和市政用水管道联网。东一时区小区所处地块是原铁道部下属的枕木防腐厂，多种化学品在此使用数十年，抽检的土壤与地下水中含有致癌物。该小区自打井的水源正是取自污染场地内数百米深层的地下水。

像城市加油站之类典型污染场地的地下水，污染情况更为严重。天津环境监测中心曾对天津部分加油站调查显示，大部分地下水样品中总石油烃检出率为85.4％，石油烃中含有致癌物质芳香烃。像北京、天津、石家庄这样的大城市，加油站分布密集，而一旦地下水被污染，就可能扩散，造成更大面积的污染。

环保部、水利部和国土部对全国城市地下水污染趋势的分析结论是：众多中小型城市存在着广泛分布的污水渗坑和渗井，导致地下水硝酸盐、氯化物和有机物污染，污染程度和面积逐年增大；由点状、条块状向面扩散，从局部向区域扩散，由浅层向深层渗透，由城市向周边蔓延。

2013年春节期间，“山东潍坊地下水疑遭排污”事件引发社会各界关注，在全国“两会”上，水利部部长陈雷称“地下水污染已经引起了高度重视”；全国政协委员、国家发改委副主任杜鹰指出，“不排除现在地下水有污染进一步加重的趋势”；而环保部部长周生贤也表示，目前已经出台治理规划，但因种种原因，“包括现在调查的情况有些还不确切、有些调查方法还需要调整、有些地方还需要补充调查”。

与不断加剧的地下水污染相比，地下水的治理却处于起步阶段。从国际经验来看，一旦遭受污染，作为水源的地下水没有治理技术和方法能够彻底清污，即使改善，所需的成本和时间也超乎想象。而在国内，全国地下水的监测、评价材料甚至都残缺不全，水利、环保、国土等几个部门的数据和技术至今不能共享。2013年3月8日，环保部才发布获国务院批准的《华北平原地下水污染防治工作方案》，提出到2015年初步建立华北平原地下水质量和污染源监测网。

2005年，国土部曾牵头启动“全国地下水污染调查评价项目”，截至2011年底，长江三角洲、珠江三角洲、华北平原、淮河流域和下辽河平原等地区都已完成调查。然而，参与此次调查的国土资源部人士表示，出于多种因素考量，完整的调查数据无法披露。

2013年2月25日，黄乐平、韩世春、叶明欣三位北京律师依据《政府信息公开条例》，通过电子邮件和EMS快递，向国土资源部申请公开2011年全国200个城市地下水水质监测的详细结果。一个月后他们收到了国土资源部的书面回复，其中包括厚达400页的水质报表。

中国环境科学院研究员赵章元受邀仔细研究了这些报表，他向《财经》记者表示报表有很多不足，最为突出的问题是：第一，关于受污染或者检测指标超标的水质，究竟是浅层地下水还是深层水，报表中没有只字提及，因此影响范围和深度不明。第二，这些报表都仅是针对城市的地下水监测，没有覆盖到目前污染尤为严重、覆盖人群更多的广大农村地区。另外，从检测指标上，报表显示，主要以无机物为主，比如氨氮、硝酸盐、亚硝酸盐等，而目前地下水的重点污染物——有机物基本没有涉及，比如石油烃、芳香烃等都没有监测。

此外，一些必检项目，在很多城市的报表中缺漏项较多。比如衡量水污染的重要常规指标大肠菌群以及细菌总数等，在报表中均未呈现。而铅等重金属指标在北京的监测点中空缺，36项指标中，有11项空缺。

这份报告的统计结论为，全国200个城市的地下水水质监测结果，较差和极差的水质监测点比例为55％，较轻污染的占40％。

对此，赵章元表示，十年前（2001年）针对118个城市的调查数据，只有少数业内人掌握，当时以上两个数据分别是64％、33％。这十年之中，因为修复技术的复杂性与难度，以及并没有实质修复和治理工程，从全国整体趋势来看，污染源不仅没有得到控制，相反还在持续加剧。但最近的检测结果显示，水质反而变得好转了？这是解释不清的矛盾。

赵章元仔细研究后认为，这次反馈的监测点报表上没有提供合理的解释，而相关部门对重点指标的缺漏等问题，使这份调查的结论不具说服力。

监测懵懂未觉

事实上，环保、水利和国土等部门都曾开展过地下水调查，但调查面积仅占全国国土面积中的极小部分。至今，“对地下水整体情况只知道个大概”。在今年全国“两会”上，政协委员、国家发改委副主任杜鹰如是说。

自2011年起，由环保部牵头，联合国土部、水利部、财政部正式启动的“全国地下水基础环境状况调查评估”（下称“地下水基础调查”），是首次对地下水较全面的调查。除了开发利用方面，还涉及危险废物堆存场、垃圾填埋场、矿山开采区、石油化工区、工业园区等重点区域的地下水的调查评估。按照计划，到2012年12月底，北京、山东、贵州及海南的试点工作完成。2013年起，全面启动调查评估工作。

然而，《财经》记者从陕西、河南、河北等地了解到，该工程至今还未实质性启动。“我们都在配合环保部的工作，但目前没有接到环保部的通知到底该怎么做。”一位河南省环保厅人士说。

环保部门对地下水状况掌握甚少，茫然无措。主要原因是，环保、水利、国土三部门对地下水皆有管辖权。国土部下属的中国地质调查局，最具地下水方面勘查、监测、钻探和凿井的专业技术实力，也是以往国内地下水普查的核心技术骨干；水利部门则承担了庞大的农村饮水安全工程项目，工程经验丰富；反而是主导此次最新普查的环保部，并没有足够的监测能力。虽然国务院1998年的“三定方案”明确职能划分，但这几个部门的职能未能截然分开，且彼此信息交流不畅。

“国土部门的地质调查数据通常很难要到。”上述河南省环保厅人士称，“当然，我们掌握的一些数据也不会轻易对外提供。”

而现实的用水需求，使许多地方在尚未摸清底细时就超采地下水，尤其是各地的地下深井，在打井钻探时基本不会科学选址和地勘论证，通常采取就近取水的原则，四处凿井。“这造成的结果是水文地质参数不清，资源量不清，同样给地下水普查增加了难度。”河南省地质调查院水环地调中心主任闫震鹏说。

建于上世纪50年代的中国地下水监测网，目前有2万多个监测点，能够正常运转的只占三分之一。监测范围仅为国土面积的10.2％，这与中国地下水资源开发利用的现状严重脱节。

一些公开发表的调查数据显示，中国地下水中检出率较高的有氯仿、甲苯、四氯乙烯、苯并芘、氯苯、苯等。这些物质都会对人体粘膜产生刺激，长期接触会引起头晕、恶心等症状。其中,苯已经被国际癌症研究中心(IARC)确认为致癌物。

而像四氯乙烯这类不溶于水、且密度比水大的污染物，一旦出现在地下水中，基本无法清除。“它们会向下运动，直达水体底部的隔水层。”美国优斯集团（URS）地下水资源工程师张传绵说。

地下水看不见、摸不着，治理难度远大于空气治理，投入也更高。

美国也曾经面临社会发展带来的地下水污染问题，在1980年颁布的著名的《超级基金法案》中，就附有污染场地名录，收集了应优先防控的污染严重的场地。

中国科学院大学水系统安全研究中心主任王明玉介绍，修复一个黑名单上的污染场地，需对土壤和地下水同步治理，平均费用是3000万美元。未来30年，清理美国污染场地的费用估计高达1万亿美元。

张传绵对此体会深刻，她参与了一个约10公里长、4公里宽的污染场地治理项目。从20世纪80年代末，就开始做调查，打井取样，分析数据，直到2000年才建立模型，模拟出地下的污染情况。随后提出可行性方案，并不断优化治理方案。直到2013年，治理措施才启动。“从调查到上马30年，治理还需要至少30年。”

目前，国内对地下水中的有机物监测还懵懂未觉。地下水水质监测参照的是1993年颁布的《地下水质量标准》，检测项目仍以无机物为主，而近年来有机物污染已呈上升趋势。大部分有机物难溶于水，其中一些密度比水大的污染物异常顽固，不但难以清理，而且总是会往深层渗透，黏附在土壤介质上就很难分离，且会持续缓慢释放，最终成为永久污染源。

与大气和地表水污染不同，地下水流动非常缓慢，受污染后常常数年乃至数十年不为人所知，具有隐蔽性和延时性。一旦发现污染，所造成的生态环境破坏就难以逆转。即使开展较早的美国，也只能做到把主要污染物去除掉，无法百分百地恢复地下水水质。

张传绵参与的另一个地下水修复项目，花费1300万美元，只取出了60％的污染物，剩下的只能依靠控制，把污染物围住，不让其往下游走。

超级法案的力量

今年全国“两会”上，全国政协委员何悦等人建议，尽快出台相关立法，目的是对水污染者课以刑罚，并处以高额罚款。长期以来，国内对污染责任人处罚、追责过轻，客观上起到了纵容的反作用。

从环境保护角度讲，当成本、时间、疾病无法控制时，避免污染的最佳手段就是防控，即切断地下水的污染源，严防新的污染物进入地下水。被称道的美国《超级基金法案》主要就是确立了“污染者付费原则”。

张传绵认为，美国环保局（EPA）在推动美国地下水治理方面功不可没。它直属于联邦政府，不受州政府影响，握有实权，可对包括国防部、能源部等在内的任何机构开罚单。

重要的是，EPA的追溯权力没有时限，且无需花费精力认定具体污染责任——当面对多个污染责任方纠缠不清时，可向任何一方提起全额赔偿要求，然后由此责任方自行通过法律程序向其他潜在责任方追讨治理费用。

比如，路易斯安那州环境质量局和EPA发现，该州皮卡尤恩城戴维斯街上，一家经营多年的木材加工厂使用的木榴油渗入了地下，对浅层地下水构成污染。因此，EPA将此地列入超级基金，并计划投资500万美元治理。但是，这个数目不足以完成污染治理工作。而原木材加工厂早已在1999年停业，被另一家木材加工公司收购，因此，这家收购公司不得不和州政府一同分担剩余的污染治理工作。

此外，美国还采取了划定安全的调查区、严格的选址标准、建设要求等风险防范措施。1974年以前，美国也曾经出现过由地下灌注项目引起的环境污染事故，因此，1974年美国国会颁布《安全饮用水法案》要求EPA制定法规保护饮用含水层。1980年EPA颁布了《地下灌注控制》法规(UIC)；1984年美国国会颁布的危险固体废物修正案对地下灌注提出了“无转移”要求。各州亦采用了更严格的法规，确保地下灌注活动的安全。自此，由地下灌注引起的严重的环境污染事故在美国没有再发生过。

中国虽然在相关法律、法规、规章中，都包含了一些地下水资源保护的有关规定。但由于规定不细致，可操作性不强，难以明确法律责任。

立法一说，呼吁多年。早在2003年，赵章元等专家呼吁的地下水污染调查及立法事项，已得到时任国务院副总理曾培炎的批示。2007年，九三学社也在政协会议上提交了《关于加强我国地下水资源保护的提案》，建议国家制定专门的地下水资源保护法规，即《地下水资源保护条例》，通过法律或其他方式授权，使其调整范围涵盖与地下水有关的各种人类活动，但至今立法无果。

3月8日，水利部副部长李国英表示，对于地下水污染，水利部正开展立法前期调研，下一步将加快推动立法进程。